一、文件制定背景
加强规范性文件的管理是维护法制统一、保障政令畅通和推进依法行政的必然要求，近年来，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《湖北省行政规范性文件管理办法》（湖北省人民政府令第379号）等文件相继出台，为更好地履行政府职能、全面推进法治政府建设和有效解决规范性文件管理中存在的征求公众意见不充分、合法性审核范围不清楚、制定程序不规范、清理评估不及时等问题提供了有效指导和参考。根据文件精神，我市配套制定《京山市行政规范性文件管理办法》是积极贯彻落实规范性文件管理各项制度的重要举措，有助于推动文件质量逐步提升，为营造良好法治环境发挥重要作用。
二、起草依据
1.《优化营商环境条例》
2.《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》
3.《湖北省行政规范性文件管理办法》（湖北省人民政府令第379号）
4.《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）
5.《省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（鄂政办发〔2019〕25号）
6.《省人民政府办公厅关于撤销京山县设立县级京山市的通知》（鄂政办函〔2018〕34号）
7.《荆门市行政规范性文件监督管理办法》（荆政发〔2016〕22号）
8.《荆门市人民政府办公室关于完善行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（荆政办文〔2019〕24号）
三、文件主要内容
（一）明确行政规范性文件的范围
对于行政规范性文件的范围，《管理办法》第三条规定：“指市政府、市政府派出机关、镇政府、市政府工作部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”同时作了否定列举，明确市政府、市政府工作部门内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，以及规划类文件和专业技术标准类文件不属于行政规范性文件。
（二）明确行政规范性文件的制定主体
根据《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）规定，街道办事处作为市政府派出机关，有权制定规范性文件，为此《管理办法》第二条明确市政府、政府派出机关、镇政府、市政府工作部门属于行政规范性文件的制定主体。同时第五条还明确市政府设立的议事协调机构及其办事机构，以及市政府工作部门的内设机构、派出机构，不得对外发布规范性文件。
（三）进一步规范行政规范性文件的文件内容
抓好起草环节，是提升文件质量的基础。为此，《管理办法》第六条规定：“制定规范性文件应当符合下列要求：（一）依照法定权限和程序；（二）符合法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的规定；（三）不简单重复法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件；（四）与其他行政管理部门的管理职能不相冲突。”同时在《管理办法》第七条梳理了规范性文件禁止规定的内容，包括行政许可、行政处罚以及行政强制措施、行政强制执行等内容。
（四）提升公众参与程度
《管理办法》在多个方面对提升公众参与度作出了规定。一是在听取意见的方式上，第十四条规定可以采取座谈会、听证会、向社会公开征求意见等多种方式，向社会公开征求意见的时间不少于10日。制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，应当按照国务院《优化营商环境条例》的规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见，通过报纸、网络等向社会公开征求意见，期限一般不少于30日。二是在公众意见的研究处理上，起草部门应当对社会各方面提出的意见进行研究，将收集的意见及意见采纳情况单独列表作出说明，还应当在公开征求意见结束后10个工作日内公布公开征求意见采纳情况。
（五）完善行政规范性文件合法性审核机制
《管理办法》对规范性文件合法性审核流程以及应当提交的资料作出了以下重要规定：一是《管理办法》第二十条规定提请市政府审议的规范性文件必须由起草单位法律顾问进行合法性审查并出具书面审核意见；二是对送审流程进行了细化，《管理办法》第二十二条要求：1.政府规范性文件提交市政府常务会议审议前，应经政府法制机构进行合法性审核；2.政府规范性文件由起草部门报送市政府办公室。起草部门报送发文请示时，应当一并报送本办法第二十条所列材料。起草部门认为无需进行风险评估或者不属于公平竞争审查范围的应当书面说明。市政府办公室收到规范性文件起草部门报送的文件送审稿及相关材料后，由承办股室对该文件制定的必要性、材料齐备性和规范性进行审查，符合要求的，提出审查意见，经分管负责人签批意见，转市司法局进行合法性审核；不符合要求的，退回起草部门补充完善；3.市司法局收到规范性文件送审稿及相关材料后，应当按照本办法第六条、第七条的规定进行合法性审核，并出具审核意见；合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。审核完毕，无修改意见的，由市司法局报市政府办公室承办股室，承办股室按程序送审；有修改意见的，由市司法局转起草部门，起草部门应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或补充，经市司法局再次审核同意后，报市政府办公室承办股室，承办股室按程序送审。未采纳或者未完全采纳合法性审核意见的，起草部门在提请市政府审议时应当详细说明理由和依据。
（六）对规范性文件的修改、续期和废止作出明确规定
《管理办法》第二十五条列举了规范性文件应当修改的情形，“一是因所依据的法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件修改或废止，有修改必要的；二是根据经济社会发展和公共管理的需要，有扩充、删减或者变更内容必要的；三是相关行政机关管理职能发生变更的；四是其他依法应当修改的情形”。第二十六条规定了简易修改的情形及对简易修改的流程作出了具体规定，明确“规范性文件因行政管理需要仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，或者有效期届满拟继续实施但不作修改的，由起草部门或者主要实施部门形成文件修改草案，履行内部法制机构合法性审核、部门负责人办公会审议程序后送审签发，编制新的文号，并在有效期届满前在市政府门户网站上重新发布。重新发布的规范性文件应作政策解读”。鉴于2018年我市撤县设市，在文件修改过程中会引发文件名称、文号不协调的问题，为解决这一问题，《管理办法》第二十八条规定“除本办法第二十六条规定的简易修改外，修改、废止规范性文件参照本办法有关制定规范性文件的程序执行；2018年2月24日京山撤县设市前制发的规范性文件需要修改的，参照本办法有关制定规范性文件的程序执行，并在新文件中明确‘京山县人民政府XXXX年XX月XX日公布的《京山县XXX》（文号）同时废止’”。
（七）对规范性文件发布的相关事项作出具体规定
《管理办法》规定发布规范性文件应当由行政首长或者其授权的负责人签署印发，未经公布的规范性文件不得作为行政管理依据。同时明确规范性文件应当规定施行日期，施行日期应当采取“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式进行表述。
（八）进一步明确行政规范性文件的备案审查机制
《管理办法》进一步强调有件必备、有备必审、有错必纠，完善备案审查工作要求。根据《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》的要求，《管理办法》对于行政规范性文件备案及备案应当提交的材料予以了明确，规范性文件应当自发布之日起30日内向上级人民政府和本级人大常委会报送备案，起草部门应当于文件发布之日起10日内提交备案材料一式三份。为加强部门规范性文件的管理，《管理办法》对部门规范性文件备案审查工作作出了具体规定。
（九）规范行政规范性文件的解释、清理以及实施效果评估机制
一是对行政规范性文件的解释主体作出明确，《管理办法》第三十四条规定，市政府规范性文件需要解释的，由起草部门提出解释意见，经市司法局审核后报市政府审定公布。第三十五条规定，部门规范性文件由制定部门负责解读；二是规定各部门应及时对规范性文件进行清理。清理工作遵循日常清理与定期清理相结合、专项清理与全面清理相结合的原则；三是规定了行政规范性文件应当做好实施后效果评估工作。规范性文件发布后，应对其内容的合法性、合理性、协调性、可操作性及其实施效果进行综合分析，并提出评估意见。
（十）健全监督检查与责任追究机制
一是在第四十五条作出规定，将执行《管理办法》的情况统筹纳入法治政府建设考评内容。二是强化了责任追究，第四十七条规定，“违反本办法，由政府法制机构予以通报；情节严重，造成不良后果的，由有权机关对负有领导责任的人员和直接责任人员依法给予行政处分”。